葛剑雄:南水北调难在哪里

2019-09-17 17:15栏目:国际学校
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南水北调的投资、工程量、影响范围虽然不亚于三峡工程,但在开工之初却相对平静,或许当局早已化整为零陆续动工了,或许各界的争议都集中在三峡了。可到了竣工日,各方的关注和争议却与日俱增,有些矛盾显然早已存在,只是当初被有意无意地忽略或者推迟了。南水北调难在哪里?其实不在建设,而在运行和管理。这不是说南水北调工程的建设没有困难,不会对沿线的自然和人文环境产生影响或破坏,但除了拟议中的西线外,已经在建的东线和中线,在工程技术上并没有克服不了的困难,对沿线的历史文物、古建筑、古村落等虽有破坏,毕竟有限度。但南水北调与三峡大坝不同,大坝在部分建成时就可以发电产生效益,此后维护运行的成本很低,南水北调却要不断花钱。东线的水都要先用电力提升后才能北流,即使是基本自流的中线,由于输水距离很长,调水成本也不小。更大的问题是,水是宝贵的资源,被调的长江水系并不像想像的那样富余,像今年不少江段的水位已降至历史最低点,水污染潜伏的威胁就更大。由此引发的第一个争议是,南水北调是一项公益工程或部分公益工程,还是一项商业性工程?记得在前几年的一次全国人大会上,当时的国务院总理已经与有关省的领导和代表发出了不同的声音。地方上巴不得一切都是免费的,都由中央政府埋单。而中央政府多少要地方付些钱,至少要为其中商业用途的水付钱。更麻烦的是,一旦成了免费的公益工程,无论公私用户,都会因“不用白不用”而浪费失控。即使收费,也有象征性或部分收费,还是按成本收费之争。“成本”也有怎么计算的问题,除了从南方将水调到北方实际所花的能源、人力和设施的费用外,要不要将建设成本摊入水费?对水资源的使用(包括补偿输出地区)要不要另外收费?第二项争议就是水量的分配,水源区能够供多少水?从法律上和理论上说,一切自然资源都属于国家,水也不能例外,因此水资源的最高调配者应该是中央政府。但到目前为止,水在我国并没有真正被当作一种资源,中央政府与各级地方政府也没有明确划分水资源的所有权和管辖权,往往是在哪级政府辖境内就归当地政府管,流经多个辖境的水道只是根据习惯使用水量,而不是根据法律或协议分配。发生了争议,是靠行政命令或相互协商解决,而不是按照法律或法规裁决。但南水北调不是权宜之计,究竟北调多少为宜?北调后是否会影响调出地的正常用水?是否会造成调出地区的损失?一旦调出地区本身缺水能否减少调水量?调出地区的“缺水”标准如何确定?都没有确定相应的法律根据和行政措施。两项争议都涉及到南水北调工程的根本——为什么要将南水北调?自然资源的配置是天然的,一般情况下人类无法加以改变。人类可以通过运输调配资源,以满足人类在不同地区的需求,但必须考虑运输的可能性和成本。所以在可能的条件下,人类应该使自己的分布,包括生产力和服务设施的分布,尽可能与资源的分布一致,减少不必要的运输量。既然北方缺水,首先应该考虑的,不是从其它地方调水,而是能否减少北方的用水量。除了普遍实施强制性的节水技术和措施外,还应考虑调整生产力和服务设施的配置。可是在水不被当作资源或不按成本收费的前提下,合理的配置是无法推行的。例如,有些地方农业产量极低,耗水量却很大。有些产业用水量很大,但产值不高,产品的运输却并不困难。如果计算水成本,这些产业都会破产,或者不得不迁往水成本便宜的地方。南水北调的水,相当一部分正是满足这类产业需要的。南水北调的水本来只应该用于满足不能用其它办法解决或替代的需求,例如合理分布的人口的生活用水,国计民生必需的或富有竞争力的产业和设施的生产用水,重大活动如奥运会的供水,国家战略水源等,因此政府可通过补贴、按成本收费或加征资源税进行管理和分配。但现在显然并非如此,这就免不了两难选择。

专访王浩院士:调水应是最后手段

南水北调是中国水情的必然选择,应推进南水北调西线工程及中线二期工程的开工建设。但跨流域调水必须审慎推进,以此真正优化中国的水资源网络

作为全球迄今为止规模最大的跨流域调水工程,与三峡工程相比,南水北调工程备受关注的焦点并非建与不建,而是如何兴建、如何使用。

这源于后者是缓解中国北方缺水地区水资源供需矛盾,保障北方地区经济繁荣、社会稳定和生态环境改善最有效途径。这不仅关系生态、民心,且已关乎政治。

在此之前,北方地区的水资源短缺已呈现长时间、大范围、高强度等特点,城市与农村、工业与农业、经济与生态之间产生了剧烈的用水矛盾。其影响主要体现为两点:其一,资源型缺水严重;其二,与水密切相关联的生态环境持续恶化,这已成为北方经济社会运行所面临的关键性考验之一。

如此形势下,南水北调的作用何在?它将怎样优化配置中国的水资源图景?一期工程的完工与后续工程的关系如何?中国日益增多的跨流域调水工程又意味着什么……针对一系列相关问题,《财经》记者近期专访了从1995年起就开始担任“南水北调工程论证”项目规划组专家的中国工程院院士王浩。

“南水北调是中国水情的必然选择,应推进南水北调西线工程以及中线二期工程的开工建设。”王浩表示,“但同时应强调,跨流域调水必须谨慎推进,才能真正优化中国的水资源网络。”

管理体系待协调

《财经》:南水北调工程的必要性是什么?

王浩:我国水资源总量丰富,但时空分布极不均匀、水土资源极不匹配。长江是我国最大的河流,水资源极为丰富,多年平均水资源总量近1万亿立方米,约占全国的三分之一,但其中80%以上的水量都入海了。而长江以北的我国黄河、淮河和海河流域国土面积占全国的15%,水资源量却仅占全国的7%,是我国水资源供需矛盾最为突出的地区。水资源的人均占有量很低、水资源地区分布不均匀、开发利用条件差别大等,这些都决定北方地区黄淮海流域无法依靠自身来解决水资源短缺的状况。

南水北调工程是缓解我国黄淮海流域水资源短缺的必由之路,它既可以为黄淮海流域社会、经济快速发展提供水资源保障,又可大幅降低受水区地下水超采,为生态环境改善创造条件。它不仅是供水工程,也是政治工程和生态工程。

《财经》:东、中线一期完工能起什么作用?

王浩:一期工程建成后,将在水资源保障、促进节约用水、建设环境友好型社会等方面起到重要作用:

第一是增加供水,改善用水紧张局面。一期工程建成后,多年平均向北京、天津、河北、河南和山东五省净增供水量约102亿立方米,约占这些地区2012年生活和工业用水量的40%,将有助于缓解我国黄淮海东部平原地区水资源供需矛盾,城市生产生活用水紧张局面将大为改善。

第二是遏制地下水超采,改善受水区生态环境。现状,受水区供水主要靠超采地下水来维系,累积超采地下水1000多亿立方米,由于过度开采,黄淮海平原东部形成一个巨头的漏斗,地面沉降、水质变差、河道湖泊干涸等环境问题非常突出。南水北调有利于缓解这些地区地下水超采局面。

第三是有利于合理配置资源。两部制水价机制的建立,在经济上和制度上制约了对水资源的随意取用,有利于水资源的合理开发利用。

第四是南水北调将促使公众提高对于水资源节约以及水环境保护的意识。现在已有越来越多的人认识到水资源的宝贵,提高了水资源节约和保护意识。

《财经》:国务院近日公布了《南水北调工程供用水管理条例》(下称“条例”),对解决南水北调后期运营问题能起什么作用?

王浩:南水北调工程的调水、用水管理具有其特殊的复杂性:一方面,调水管理涉及水源区、受水区和调水工程本省,水资源关系非常复杂,调度决策的影响因素多;另一方面,南水北调水将对受水区现有供水体系、用水习惯造成较大影响,管理难度大。

一期工程通水后,因供水成本明显高于受水区当地水源的供水成本,所以必须通过机制、体制的建立,规范和约束用水行为,合理配置当地水和外调水,一方面要避免北调水得不到充分利用,另一方面又能遏制继续超采地下水、破坏生态环境。

目前来看,这项条例总体还是比较完善的,但有些条款需要细化,且还有些条款操作性稍差。比如,条例中的“南水北调工程管理单位”现在还不明确;东线一期工程在2013年已经通水,但目前的管理单位尚未成立。另外,两部制水价在工程运行初期如何执行,受水区不用南水北调水的话怎么办,这些都还不明确。2013年底,国家发改委批复东线一期工程的水价只是初期运行水价,并没有体现出两部制水价的概念。

《财经》:目前东线有了初期运行水价,中线的水价还没有确定,为什么这个从工程建设初期就在讨论的问题,目前仍然没有得到解决?实施两部制水价存在什么困难,应如何解决?

王浩:2002年《南水北调总体规划》中就确定了东、中线一期工程的供水水价,至今又过去了十多年,由于物价上涨、工程投资增加等,当时制定的水价已经不适应新的形势。水价的制定不仅要考虑工程的投资、运行成本和企业利润等,还要考虑受水区的承受能力和用水习惯。定得过高会导致调水供不出去,受水区继续超采地下水;水价定得过低,既不利于促进受水区节约用水,又不能保障工程的正常运行。

澳门新葡萄京娱乐网站,水资源具有“自然”和“商品”两种属性。计划经济体制下,只把水作为自然资源,对水的商品属性认识不足,用水往往是无偿或价格很低,导致缺水和水资源浪费并存。水既然具有商品属性,就要遵循基本价值规律,建立符合市场经济规律的南水北调工程水价形成机制,即两部制水价。

两部制水价包括基本水价(或称“容量水价”)和计量水价。基本水价用于补偿供水的固定资产成本,按照偿还贷款本息、适当补偿工程基本运行维护费用的原则确定;计量水价用于补偿供水的运营成本,按照补偿基本水价以外的其他合理费用以及计入规定利税的原则确定。以规划各省市年平均分水量和基本水价为依据,不管受水区用不用水、用多少水,每年都必须足额缴纳基本用水费,包括基本水费和按基本用水量计算的费用(基本用水量为分配水量的50%-60%)。实际用水量超过基本用水量后,超出的部分按计量水价收取计量水费。只有实行两部制供水水价,才能实现总体规划确定东、中线一期工程“还贷、保本、微利”的运行目标。

两部制水价虽然早就提出,但成功应用的实例并不多。南水北调两部制水价的实施,还需要有个边认识边接受的过程。我个人认为,未来三年到五年内,两部制水价一定会在南水北调工程中得到实施。

《财经》:南水北调的沿岸各省份都有自己的打算,现在已经出现了有些受水区不愿意用东线水的问题,应如何协调利益冲突?

王浩:在南水北调工程规划初期,天津、河北两省不愿意用东线水,主要是担心东线水质难以保证。但从东线工程初期运行水质监测结果来看,东线调水水质全部达到三类水以上,好于预期。目前,河北和天津都在做前期工作,考虑扩大东线工程的供水范围,多用东线水。

2014年,山东省受水区需北调水量仅为1亿立方米,远低于东线一期工程规划向山东省年供水量16.8亿立方米,主要原因有以下三点:一、2013年山东省降水好于往年,水库蓄水较多;二、山东省受水区配套工程建设滞后,受水区用不上北调水;三、受水区还需要一个逐步接受的过程。

《财经》:在工程运行阶段,应如何保证外调水高效使用?它能否起到为整个华北平原缺水地区涵养更多地下水、防止地下漏斗的作用?

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